关于解决光伏发电补贴拖欠问题的建议
代表：刘汉元
当前，以光伏为代表的可再生能源，已经具备了快速发展、实现能源根本转型的总体条件，无论是解决国内雾霾问题、环境和资源不可持续问题，推动我国高质量发展，还是“一带一路”走出去帮助欠发达国家跨过先污染后治理的老路，光伏产业都必将成为中华民族伟大复兴过程中的重要推动力量，成为当前及未来中国乃至全球经济的主要牵引力和增长点。然而，正是这样一个应予鼓励和扶持发展的战略性新兴产业，一段时期以来，却面临沉重的补贴拖欠负担，严重阻碍了产业持续健康发展。
中电联数据显示，进入前七批可再生能源补贴目录的光伏电站规模仅约50GW，而截至2019年，我国光伏累计装机超过200GW，意味着全国有3/4的已建成光伏发电项目还未进入补贴目录，这也导致金融机构难以估计已建成项目的现金流、收益率，严重影响到项目融资。补贴拖欠问题已经严重制约了行业的良性发展，严重影响到投资企业的现金流，导致投资项目面临重大经济损失与风险，部分企业已经步履维艰，甚至到了生死存亡的边缘。去年10月，财政部公布了《公开回复<对十三届全国人大二次会议第9258号建议的答复>》，对于补贴资金拓展等问题进行了答复；近日，财政部又出台了《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》（财建〔2020〕4号），但两份文件依然未提出解决拖欠问题行之有效的办法和措施。
为促进可再生能源的开发利用，增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，实现经济社会的可持续发展，我国于2006年1月1日，正式颁布实施《可再生能源法》，旨在通过立法保障我国可再生能源的持续健康发展，责任意义重大。此后，国家陆续颁布了陆上风电、光伏发电、生物质发电、海上风电、光热发电标杆电价，确定了分布式光伏发电补贴标准，并依据各类可再生能源技术发展形势，对电价和补贴标准进行相应的调整，有力促进了可再生能源发电市场的规模化发展。
根据《可再生能源法》规定，可再生能源标杆电价与各地脱硫煤电标杆电价之差，由可再生能源发展基金提供电价补贴，但目前可再生能源发展基金仅有一项资金来源渠道，即在全国范围内征收可再生能源电价附加。据统计，2006-2011年，国家发改委通过省（市、区）间可再生能源电价附加资金调剂的方式，共发放8期电价补贴，累计补贴资金达到339亿元。2011年底，可再生能源发展基金正式成立后，自2012年开始，可再生能源电价补贴由可再生能源发展基金发放。
在此过程中，可再生能源发展基金收支两条线暴露出了环节多、未能应收尽收、支付周期长等许多问题，致使补贴资金不足、缺口不断扩大，通过追缴及专项资金补贴的方式，也由于多部门多环节协调问题，迟迟未能推动解决，未能达到《可再生能源法》立法的初衷，对国家法律的权威性造成了影响。2009年，全国可再生能源补贴缺口为13亿元，2010年缺口为20亿元，而到2015年补贴资金缺口累计已达到300亿元左右。根据全国人大常委会执法检查组《关于检查<中华人民共和国可再生能源法>实施情况的报告》：“‘十三五’期间90%以上新增可再生能源发电项目补贴资金来源尚未落实，截至2018年底，累计补贴资金缺口达2331亿元”。根据中电联最新发布的《2019-2020年度全国电力供需形势分析预测报告》显示，截至2019年底，全国全口径发电装机容量为20.1亿千瓦，比上年底增长5.8%，其中非化石能源发电装机容量8.4亿千瓦，比上年增长8.7%，占总装机容量的比重为41.9%，比上年底提高1.1个百分点，保持了快速的发展势头。按照目前的发展趋势，如果拖欠的补贴得不到有效改善，考虑到还有大量已建成但未纳入补贴目录项目，补贴缺口还将持续扩大。
为能有效解决当前补贴入不敷出，缺口不断扩大的问题，在当前经济形势下保市场主体，推动可再生能源持续健康发展，有如下建议：
一是建议参照煤炭发电补贴发放形式，确保可再生能源补贴及时发放。目前，煤电进行脱硫、脱硝、除尘处理后，可以享受2.7分/kwh的补贴，且补贴是直接加在电价中，与电价一起一次性发放，不需要再单独申请，因此煤电补贴每年都是足额发放，从不拖欠。建议参照煤电补贴形式，将可再生能源补贴直接加在光伏、风力发电等可再生能源电价中，由电网统一结算。针对存量补贴缺口，根据《可再生能源法》规定，建议国家财政安排专项资金，一次性补齐历史上拖欠的全部补贴。同时，完善各级政府的信用考核考评机制，形成基本的政府诚信支付规则，不断营造诚实守信的社会大环境。
二是建议按照《可再生能源法》规定，对可再生能源发电实行全额保障性收购。同时，加快推动《能源法》出台，进一步明确优先发展可再生能源，推行可再生能源电力强制配额制度，明确可再生能源电力在全国及各省级行政区的配额指标，并进行严格考核，促使国家能源发展战略、国家和地方的能源规划、能源生产布局、能源输送及运行、终端能源消费方式等，以完成可再生能源电力配额指标为前提统筹协调。
三是充分挖掘可再生能源的绿色属性，对于现有的绿证市场尽快启动强制配额交易。建议生态环境部尽快出台《温室气体自愿减排管理办法》，让可再生能源项目能早日进行中国核证减排量（CCER）申报、签发，加快建立市场化碳交易制度，将可再生能源项目的绿色效益转化为经济效益，促进可再生能源产业高质量发展。